---- มีพาศน์ โปตระนันทน์** www.meepahd.com
----คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ให้เพิกถอนพระราชกฤษฎีกา (พ.ร.ฎ.) ที่ให้แปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตเป็นบริษัทมหาชน (กฟผ.) พ.ศ.2548 (ปรากฎใน "ไทยรัฐ" 24 มี.ค.49) ซึ่งมีผู้เห็นด้วยกับคำพิพากษานี้จำนวนมาก อาจกล่าวได้ว่าเป็นคำพิพากษาที่ถูกต้องแต่เราควรจะพิเคราะห์ให้ถ่องแท้ด้วยว่า ดีที่สุดหรือไม่
----เพราะคำพิพากษาที่ดีที่สุดจะส่งผลให้เศรษฐกิจดี ประเทศและประชาชนมีฐานะดี
----การแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เข้าตลาดหลักทรัพย์นั้น ก็ได้ทำกันในหลายประเทศ ซึ่งผลก็ปรากฎว่าได้ทำให้เศรษฐกิจของประเทศนั้นๆ ดีขึ้นได้อย่างจริงจังโดยเฉพาะอย่างยิ่งได้ทำให้ จีดีพี หรือผลผลิตมวลรวมภายในประเทศ สูงขึ้นมาก ส่งผลให้ประชาชนทั้งประเทศ รวมทั้งผู้ใช้ แรงงานและเกษตรกรผู้ยากจนมีฐานะและรายได้ดีขึ้นได้อย่างเป็นรูปธรรม เช่นที่ได้เกิดขึ้น แล้วในประเทศอังกฤษสมัยที่นางมากาเรต แทตเชอร์ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งพิสูจน์ได้ ชัดเจนว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทำให้อังกฤษ พ้นจากสภาพประเทศที่เกือบจะยากจนที่สุดในยุโรปตะวันตก มาเป็นประเทศที่เจริญและร่ำรวยอยู่ในแนวหน้าของยุโรปปัจจุบัน
----อย่างไรก็ดี ที่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาให้เพิกถอนการแปรรูป โดยเห็นว่ากระบวนการแปรรูปมีข้อบกพร่อง กล่าวคือที่นายโอฬาร ไชยประวัติ ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท กฟผ. ทั้งๆที่นายโอฬาร เป็นกรรมการในบริษัทชิน คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัท ปตท.จำกัด (มหาชน)
ซึ่งทั้งสองบริษัทมีส่วนได้ส่วนเสียเกี่ยวกับกิจการของบริษัท กฟผ. ดังนั้น คำสั่งแต่งตั้งนายโอฬาร จึงขัดต่อระเบียบ การแต่งตั้งคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ มีผลทำให้การจัดทำใดๆ ของคณะกรรมการชุดนี้ไม่มีผลทางกฎหมาย และเป็นเหตุผลหนึ่งในสี่ข้อ ที่ศาลปกครองสูงสุดอ้างในการพิพากษาให้เพิกถอนพระราชกฤษฎีกาทั้งสองฉบับนั้น น่าคิดว่า ถึงแม้นายโอฬาร จะได้รับการแต่งตั้งโดยขัดต่อระเบียบ การแต่งตั้งคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ แต่ก็ไม่ปรากฎว่านายโอฬารได้ทำผิดพลาด บกพร่อง ไม่สุจริต หรืองดเว้นการปฎิบัติหน้าที่ ทำให้เสียหายในการเตรียมจัดตั้งบริษัท กฟผ. ด้วยประการใด ฉะนั้นอย่างมากศาลปกครองจึงน่าจะพิพากษา ในประเด็นนี้เพียงว่าให้มีการแต่งตั้งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ที่มีคุณสมบัติครบถ้วนตามระเบียบแทนนายโอฬาร ซึ่งย่อมจะทำได้ตามมาตรา 72 วรรค 2 (พิพากษาโดยกำหนดเงื่อนไข เพื่อความเป็นธรรมแก่กรณี) แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 หรือถ้าจะไม่ใช้อำนาจตามมาตรา 72 วรรค 2 นี้ ก็อาจอ้างอำนาจทั่วไปของศาลที่อยู่ในระบบ ไต่สวนที่จะพิพากษาคดีให้เป็นธรรม และเกิดผลดีต่อเศรษฐกิจและประชาชนโดยรวม อันเป็น เจตนารมณ์สูงสุดของกฎหมายก็ได้ โดยจะเกิดเป็นบรรทัดฐานที่ดียิ่งด้วย
----ที่ศาลปกครองสูงสุดยกเหตุผลอีกสองข้อขึ้นมาใช้ในการพิพากษาเพิกถอนพระราชกฤษฎีกาทั้งสองฉบับ โดยกล่าวว่า สำหรับนายปริญญา นุตาลัย ซึ่งได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการจัดทำการรับฟังความคิดเห็น ของประชาชนหรือประชาพิจารณ์นั้น เป็นผู้ช่วยรัฐมนตรีกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม อันเป็นลักษณะต้องห้ามตามระเบียบการทำประชาพิจารณ์นอกจากนี้ การประกาศสาระสำคัญของพระราชกฤษฎีกาทั้งสองฉบับลงในหนังสือพิมพ์รายวันภาษาไทยก็ไม่ต่อเนื่อง เป็นการผิดระเบียบ ซึ่งข้อบกพร่องสองข้อนี้ ผู้เขียนเห็นว่าเป็นแต่เพียงความบกพร่องในพิธีการแปรรูป กฟผ. ซึ่งพิธีการอันนี้มีขึ้นไว้เพื่อให้ประชาชนบางส่วนที่อาจต่อต้านการแปรรูปยอมรับการแปรรูป มากกว่า ที่จะเป็นเรื่องสำคัญที่จะมาตัดสินว่า ควรจะแปรรูปหรือไม่ เพราะการจะดัดสินว่า ควรแปรรูปหรือไม่ แปรรูปแล้วจะมีผลดีต่อเศรษฐกิจและ ประชาชนหรือไม่ เพียงใด คุ้มค่าหรือไม่ เป็นเรื่องที่รัฐบาลที่ได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชน ทั้งประเทศต้องรับผิดชอบ โดยต้องพิจารณาโดยรอบคอบ และถือเป็นนโยบายที่ต้องปฎิบัติ เพื่อให้ได้ผลดีที่สุดต่อเศรษฐกิจและประชาชน มิใช่จะมาตัดสินกันด้วยประชาพิจารณ์หรือ การับฟังความคิดเห็นของคนกลุ่มหนึ่งเท่านั้น
----การบกพร่องในพิธีการแปรรูปเช่นนี้จึงไม่น่าจะนำมาเป็นเหตุผลในการพิพากษาให้ ยกเลิกการแปรรูป
----ส่วนประเด็นสุดท้ายที่ศาลปกครองกล่าวว่า ทรัพย์สินของบริษัท กฟผ. ที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เห็นว่า เป็นทรัพย์สินที่ได้มาจากการเวนคืน เพื่อก่อสร้างโรงไฟฟ้ากังหันก๊าซ และโรงไฟฟ้าพลังน้ำในท้องที่ อ.บางประกง จ.ฉะเชิงเทรา เนื้อที่ 176 ไร่ ขณะที่สิทธิเหนือ พื้นดินเกี่ยวกับระบบส่งไฟฟ้าและสายไฟฟ้าทั้งหมด เป็นสิทธิที่เกิดขึ้นตาม พ.ร.บ. การไฟฟ้า ฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ ของแผ่นดินโดยเฉพาะ และเป็นที่ราชพัสดุ จึงไม่อาจโอนไปให้ กฟผ. รวมเหตุผลข้างต้นแล้ว จึงพิพากษาให้เพิกถอนพระราชกฤษฎีกาทั้งสองฉบับนั้น ถ้าพิเคราะห์อย่างลึกซึ้งแล้วจะพบว่า สาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าวทั้งหมด ถ้าจะเสียหายไปก็เป็นสิ่งที่ยากที่จะมองเห็น แต่เมื่อเทียบกับมูลค่ากับผลประโยชน์ที่ " แผ่นดิน " ประเทศไทย และหรือประชาชนได้รับจาก การแปรรูป กฟผ. น่าจะแตกต่างกันจนเปรียบเทียบไม่ได้ ความเสียหายต่อสาธารณสมบัตินี้ จึงไม่น่าจะมีนัยสำคัญพอ ที่จะนำมาอ้างในการยกเลิกการแปรรูป กฟผ. จึงไม่ควรจะนำมาอ้าง ในการยกเลิกการแปรรูป กฟผ. อย่างไรก็ตาม ถ้าจะถือว่าความเสียหายต่อสาธารณสมบัติ ของแผ่นดินดังกล่าวเป็นเรื่องสำคัญเกินกว่าที่ศาลปกครองสูงสุดจะปล่อยผ่านไปเฉย ๆ ศาลปกครองสูงสุดก็อาจอาศัยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1305 พิพากษาให้ รัฐบาลสามารถออกพระราชกฤษฎีกาโอนสาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าวให้เป็นของ กฟผ. ได้ โดยมีเงื่อนไขให้ กฟผ. จ่ายค่าตอบแทนให้แก่แผ่นดินตามสมควร ก็น่าจะทำได้เช่นกัน
----สรุปแล้ว ศาลไม่น่าจะต้องพิพากษาให้เพิกถอนพระราชกฤษฎีกาทั้งสองฉบับ อันจะ มีผลเป็นการเพิอถอนการแปรรูปโดยสิ้นเชิง ซึ่งกล่าวกันว่า เกิดความเสียหายโดยตรงเป็น พันล้านบาท และรัฐบาลยังจะต้องค้ำประกันการกู้เงินหลายหมื่นล้านบาท ซึ่งจะต้องเสียดอกเบี้ยด้วย มาใช้ขยายการผลิตไฟฟ้าของ กฟผ. เพราะไม่อาจได้เงินจากการที่ กฟผ. จะเข้าไประดม ทุนในตลาดหลักทรัพย์ได้
----แต่ถ้ารัฐบาลจะดำเนินขั้นตอนการแปรรูปตั้งแต่ต้นใหม่หมด กว่าจะเสร็จเรียบร้อยโดยไม่มีข้อบกพร่องใด ๆ ก็น่าจะต้องเสียเวลาอีกเป็นปี
----อาจมีข้อแย้งว่า ถ้าศาลปกครองใช้ดุลพินิจพิพากษาตามที่ผู้เขียนเสนอ ก็อาจทำให้ ความบกพร่องที่เกิดขึ้นดังกล่าว เงียบหายไปเฉย ๆ โดยไม่มีใครต้องรับผิดชอบหรือไม่
----ก็ต้องตอบว่าความบกพร่องที่เกิดขึ้น รัฐบาลผู้ดำเนินการแปรรูป กฟผ. ต้องรับผิดชอบ เต็มที่ต่อรัฐสภาและประชาชน จะต้องถูกโจมตีโดยสื่อและนักวิชาการหรือกลุ่มพลังต่าง ๆ และอาจถูกตั้งกระทู้ถามในสภา หรือถูกอภิปรายตำหนิติเตียน ซึ่งน่าจะเป็นการลงโทษที่หนัก พอเพียงอยู่แล้ว จึงไม่น่าจะมีรัฐบาลใดต้องการให้เกิดความบกพร่อง อย่างที่ได้เกิดขึ้นในคราวนี้
----เราควรต้องคำนึงว่า ความบกพร่องในพิธีการ หรือในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไม่ควรจะหมายความว่า ถ้าไม่ล้มการแปรรูปจะเกิดความเสียหาย หรือการแปรรูปจะกลายเป็นสิ่งที่ไม่ดี ต่อเศรษฐกิจหรือประชาชน
----การตีความหรือใช้กฎหมายตามที่เสนอมานี้ จะเป็นสิ่งที่ดี ไม่มากหรือน้อยเกินไป เป็นวิธีการที่องค์กรที่มีอำนาจ ในระดับที่เหมาะสม ซึ่งจะนำมาซึ่งความเจริญ ก้าวหน้าของประเทศไทยโดยไม่ต้องสะดุด
----น่าคิดต่อไปว่า ในอีกคดีหนึ่งที่กำลังจะฟ้องร้องกันอยู่ ถ้าศาลปกครองสูงสุดพิพากษา ให้ยกเลิกการแปรรูปบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ก็จะมีผลกระทบต่อประเทศไทยและ ประชาชนมากขึ้นอีก อย่างน้อยก็ที่ปรากฏจากคำยืนยันของนายประเสริฐ บุญสัมพันธ์ กรรมการผู้จัดการใหญ่ ว่าถ้ามีการยกเลิกการแปรรูป ปตท. รัฐบาลจะต้องใช้เงินซื้อหุ้น ปตท. ในตลาดหลักทรัพย์คืนจากผู้ถือหุ้นถึง 400,000 ล้านบาท รัฐบาลจะนำเงินนี้มาจากที่ใด (กรุงเทพธุรกิจ 22 เม.ย. 49 ) และยังปรากฏว่า การแปรรูปบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ได้ เสร็จสิ้นไปแล้วและประสบความสำเร็จ อย่างมากราคาหุ้นขึ้นไปเกือบสิบเท่าตัว กระทรวงการคลัง ได้กำไรเป็นแสนล้าน และการยกเลิกการแปรรูป น่าจะเกิดความเสียหายแก่ตลาดหลักทรัพย์ ความเชื่อมั่นของนักลงทุน ปริมาณการลงทุนจากต่างประเทศ ผลผลิตมวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) ฐานะและรายได้ของประชาชนทั้งประเทศ รวมทั้งของชาวไร่ชาวนาและผู้ใช้แรงงาน โดยไม่จำเป็น ถือได้ว่าข้อเท็จจริงแตกต่างกับคดี กฟผ. มาก จึงน่าจะพิพากษาให้มีการแก้ไข ข้อบกพร่องในการแปรรูป (ถ้ามี) เสียให้ถูกต้อง โดยไม่ต้องยกเลิกเพิกถอนการแปรรูป ก็น่าจะ เป็นคำพิพากษาที่ดีที่สุด
_______________________________________________________________
* บทความนี้ปรับปรุงจากที่ผู้เขียนเสนอในหนังสือพิมพ์มติชนรายวัน 7 มิถุนายน 2549
** น.บ.ท.,น.บ. เกียรตินิยม, LL.M.,Standord, อดีตกรรมการกฤษฎีกา, อดีตผู้พิพากษาหัวหน้าคณะในศาลฎีกา
|
